改变视角，改变中国通航

关于美国通航，国内的了解多是来自于各种文献，但通航是活生生的存在，要想真切了解他国的经验，必须走出去，多看、多听、多思，方能了解一个世界级航空大国如何通过规划定位、建立机制、合理布局、规范管理，最终将通用航空的作用发挥到极致。

前不久，民航华北地区管理局为进一步了解中美之间通航发展的差距，寻求经验和启示，特组织赴美国考察团对美国通勤航空、空中出租和公务航空的发展、运营、功能定位、政府监管、补贴政策等内容进行了考察，并得到了一些相应的启示。

明确行业定位

谈到通用航空，美国人马上想到的是私人飞机和通航运输，而我们想到的则是紧急救援和农林作业。当中我们忽视的恰恰是通用航空的的交通运输价值，而这一价值正是通用航空存在的最大意义所在。

美国发达的通用航空已成为交通运输体系的重要组成部分。美国通用航空年飞行作业量超过2480万小时，其中1700多万小时是载人运输飞行，约占总飞行小时的70%，具有重要的交通运输价值。美国的通用航空满足了当地很多社会需求，它提供的服务把社区连接到了一个安全、可用的航空运输体系中。

在我国，通用航空飞行更多地局限在了工农业、体育与娱乐飞行、消防，航空摄影/测绘，勘探、巡逻以及搜寻与救援上。通用航空的交通价值没有得到发挥。同时，因为通用航空器载人运输涉及公共安全，所以民航规章对于通用航空器载客方面的管理十分严格。在经营许可、运行合格审定等环节里，均比其他项目提出了更高的要求，也限制了通用航空交通运输功能的发挥。

因此，要发展通用航空首先应明确通用航空真正的定位，努力实现通用航空的交通运输价值。通过通勤航空或通用航空短途运输的方式，将大部分人口较为聚集的地区联系起来，将小型通用机场和支线、干线机场联系起来，让大部分人有条件享受民航运输服务，增强偏远地区城镇功能，优化交通环境，推进城镇化建设，有效促进区域经济社会发展。同时也为我国通用航空发展打开新的通道，拓展通用航空服务的领域和空间，为通用航空产业的发展打下雄厚的基础。

布局通航机场

明确了通用航空的定位之后，那么应该如何发展通航？发展通航首先要建机场，没有星罗棋布的机场，一切都是空谈。

据统计，美国目前拥有22.4万架通航飞机，38万名通用航空飞行员，19000多个通用航空机场、直升机起降场、水上基地以及其他一些着陆设施。在美国，只要拥有足够土地，任何人都可以修建机场。自20世纪初，美国联邦政府、州政府、地方政府以及航空使用者就在一个平衡、安全、有效的通用航空机场体系中投资。19000多个通用航空机场是其庞大通用航空产业的基础，而被列入国家一体化机场体系规划（NPIAS）中的2952个通用航空机场则是美国高度发达的通用航空体系的骨干支撑。

截至2012年，我国共有颁证通用航空机场50个，未颁证通用航空机场及起降点200多个，距离民航强调的“县县通”的战略目标差距非常大。通用航空机场的不足，使得距离机场较远的地区无法享受航空服务，通用航空机场之间、通用航空机场与运输机场之间均无法形成网络，限制了通用航空交通运输功能的发挥。

因此在机场建设方面，应借鉴美国经验，采用新的思维方式，充分发挥市场力量。比如，公务机机场建设，政府投资可主要集中于建设跑道和空管设施，机场以土地出租或出售给公务机地面代理公司的形式，建设候机楼、停机坪、维护机库等设施。这样可大大节约政府投资，用政府有限的资金建设更多公务机机场。同时，还要充分调动地方政府建设通用航空机场的积极性，参照地面交通100千米或1小时车程的覆盖标准，对全国2856个县级行政区域进行测算，制定全国通用航空机场规划，与地方政府一道共同推进，努力加快通用航空机场建设。

推进通用航空机场建设的关键在于减少行政审批，简化审批程序。对于通勤机场，应进一步下放审批权限。对于提供短途运输的通用机场、公务机场及直升机机场、水上机场等，应简化审批程序；要制定并完善通用航空机场建设标准体系或通过发布咨询通告的形式，对各类通用航空机场的建设予以指导和规范；要加大对通用机场建设的补贴力度。

推进通航运营

通勤航空、空中出租和公务航空是通航的三种不同运输方式。如何推进通航运营，关键在于如何发展这三种通航运输方式。

通勤航空和空中出租

通勤航空和空中出租这两种运输方式是连接社区与国内大型枢纽、区域枢纽机场的纽带，也是民众出行的重要保障。

美国是目前世界上通勤航空最发达的国家，有54家颁证通勤航空承运人，主要作用是使用小型飞机执飞相对短途且来回频繁的航班、把偏远地区的旅客运送到中型枢纽或大型枢纽机场。运行许可由FAA颁发，且按规章实施严格监管，美国政府给予基本航空服务项目（EAS）补贴，通勤航空已成为美国航空运输网络的重要组成部分。此外，美国还有另一类数量更大的承运人为偏远社区或有特定需求的人员提供所需服务——空中出租承运人。典型的空中出租服务包括载客、协议载客、直升机救护、空中游览、离岸钻井支持、矿产勘探、地理测绘等。目前美国有2166家空中出租承运人（美国FAA称空中出租承运人为按需航空承运人）。他们既能运行小型简单的航空器，又能运行大型复杂的航空器。FAA负责空中出租承运人的运行合格审定、颁证及严格的安全管理。在对空中出租的监管上，美国具有严密的监管体系和力量，以确保此类飞行安全运行。据统计，美国通勤航空承运人和空中出租承运人共拥有飞行器10946架。

通勤航空和空中出租在美国已有几十年的历史，但在我国仍然是一种新的运输方式。因此美国的经验非常值得借鉴。两年来，民航华北地区管理局积极推动了阿拉善通勤航空和呼伦贝尔通用航空短途运输两个试点，目前取得了一定的成效。对照美国，内蒙古阿拉善地区开展的通勤航空试点类似美国的通勤航空，呼伦贝尔通用航空短途运输类似美国的空中出租。此外，根据地方政府要求，扩大试点，民航华北地区管理局目前正在呼伦贝尔积极推进新巴尔虎右旗、莫力达瓦、根河、莫尔道嘎、红花尔基、柴河、满归等通用航空短途运输机场建设，将形成由12～17个支线机场和通用机场组成的机场群。如果试点成功，将构建完善的呼伦贝尔通用航空短途运输网络，民航强国战略中的“县县通、及时达”目标将率先在呼伦贝尔地区得以实现。

公务航空

对于公务机，NBAA有句名言：“在一英里的高速公路上，你能驾驶一英里；在一英里的铁路上，你能旅行一英里；而拥有一英里的跑道，你能拥有整个世界”。诚然，一个强大的公务机场网络才能为整个国家的交通运输提供更坚实的保障。

美国是世界上公务航空最为发达的国家，共拥有15000架左右公务机，可供公务机使用的机场有5000多个，每年能创造1500亿美元的产值。美国大城市适合公务机起降的机场繁多。美国现有大中型枢纽机场50多个，公务机在大机场的起降量约占其总起降量的5%左右，主要是为了方便旅客衔接一些国际航班。纽约大都会地区有10个定期商业运输机场，18个通用航空机场。这些机场中，大部分均可起降公务机。正是这些机场，满足了公务旅客的出行需求，使得公务机能够顺畅地在世界各地的城市机场进出港。

目前，北京、上海、广州、成都、西安等国内主要城市周围均没有专门的公务机场，对于公务机运行非常不便。公务机场的短缺，已成为制约我国公务航空发展的重要因素。因此，在国内主要城市周围，兴建1～2个专门的公务机场，是解决主要城市时刻资源需求与供给矛盾的有效途径之一。可以先在北京、上海、广州开展公务机场建设试点，各修建1个公务机场，之后，将公务机场建设推广到成都、西安、昆明等国内主要城市。

总而言之，通勤航空、空中出租和公务航空这三种运输方式可以增加航线，有效缓解目前民航枢纽机场资源紧张的局面。因此在注重大型机场建设的同时，一定不能忽视中小型机场的建设。

提供各项保障

要确保通航的高效运营，离不开政府、企业、社会等各方的支持，其中政府，特别是地方政府的推动作用显得尤为重要。这种推动作用主要表现在政策、产业规划、环境营造上的支持。反过来，通航也可以反哺地方经济，为其带来巨大的经济效益。

美国机场的发展主要靠政府和市场共同推动。美国很多地方政府均管理并运行大量的对公众放开的机场。地方政府掌握大量土地资源、行政资源、财政资源和其他资源，因此通用航空的发展离不开地方政府的大力支持。FAA代表联邦政府制定最低安全标准，为机场建设计划提供指引和支持，对安全、容量、效率方面的主要问题进行审核，管理和执行环境评估过程，为重点优先建设项目提供决定性的资金支持并帮助地方政府保护用地以防止非法侵入。据悉，在一些公务机场建设中，美国FAA投资占到90%，州政府投资占5%，地方政府投资占5%。地方政府对公务机场建设非常重视，也非常愿意投资。

我国的通用航空产业是一个需要行业主管部门大力支持和扶持、地方政府规划和实施，民众广泛投资和参与的战略性新兴产业。我国《国务院办公厅关于印发促进民航业发展工作分工方案的通知》中明确提出：各省、自治区、直辖市人民政府要积极发挥主体作用，加强与有关部门的沟通衔接，加快推进各项工作。地方政府是当地经济和社会发展规划的编制者和建设者，通用机场作为地区公共服务设施的重要组成部分，从规划到建设，地方政府均应成为主导力量。此外，在机场通勤、通用航空短途运输方面，地方政府给予通勤、通用航空公司的补贴对于航线的正常运营也发挥着重要的作用。因此，在促进通用航空发展方面，在行业主管部门积极发挥引领、协调作用的同时，应当充分发挥地方政府的主体作用，调动地方政府积极性，推动地方政府、企事业单位及其他社会力量，有计划地建设各类通用机场，支持通用航空企业发展，以形成全国性通用航空网络，扩大通用航空业务的服务范围，充分挖掘通用航空的交通运输功能。

营造安全环境

安全是通航发展的基础条件和首要因素，只有强化对通用航空的安全监管，营造一个安全的环境，才能保证通航的快速发展。

根据美国FAA提供的数据，美国2010年通用航空事故率为每十万飞行小时6.87，远高于大型航空承运人的每十万飞行小时0.16的水平。另外，通勤航空承运人和空中出租承运人的事故率分别为每十万飞行小时1.9和1.05，也高于大型航空承运人水平。美国通用航空的安全水平要大大低于运输航空。通用航空安全管理的重点是载人通用飞行，安全监管的重点是承运人。美国FAA有超过3000名飞行标准类监察员，监察员遍及全国及海外设置的115个地方监察办公室。具体来说，FAA在安全监管方面的成熟经验是：首先，加强对航空承运人的管理，FAA自2007年起将9座以上通勤航空和30座以上空中出租包机飞行纳入了121部管理，对其航空承运人实施严格监管；其次，在机场管理方面，FAA除对545个运输机场直接实施安全监管外，还通过协议方式与州政府和地方管理部门形成多元化的监管体系，由FAA提供安全标准和实施抽查，州政府和地方管理部门也承担起很大一部分安全监管责任；最后，FAA通过完善空管体系，及时高效地为通用运输航空提供良好的飞行服务，确保飞行安全。

目前，我国通用航空的发展还处于初级阶段，其安全水平、监管状况与发达国家相比仍然差距甚远。加之我国通用航空法律和标准体系滞后，通用航空飞行标准和适航法规不健全，因此安全等各种问题依然很多。据有关部门统计，2010年全年我国共有14起通航飞行事故。

因此对于我国通用航空运输服务的安全监管应采取如下方式：首先，严格按照CCAR135部对从事此类运输的航空公司实施运行合格审定，把住安全关口。同时加强持续安全监管，对通用航空器状态及飞行人员、机务人员资质进行跟踪管理，对公司执行规章、运行规范等方面进行持续的安全监管：其次，尽快制定通用航空短途运输机场的安全规范，加强与地方政府安全生产监管部门合作，形成新型安全监管体系，确保机场运行安全；再次，加强对空中交通管理、通信导航和航空气象等方面的安全监管，督促相关单位和企业严格掌握相关标准和放行条件，以提高其飞行的可靠性，确保空中飞行安全；最后，通用航空短途运输的安全标准不应完全与运输航空相等同，应把握科学适度的原则。在安全管理上坚持以预防为主，注重行业安全投入和新技术应用。在加强通用航空运输安全监管的同时，要营造有利于通用航空短途运输良性发展的安全环境，进一步促进我国通用航空大发展、大建设、大繁荣。

综上所述，通过学习美国通航发展的经验，得到了很多关于通航定位、布局、运营、保障方面的启示。如果政策合适、运行环境到位，基础设施不断完善的话，相信我国通航产业会迈上一个崭新的台阶。

启示：

一、发展通用航空，发挥其交通运输价值是关键。

二、降低通用机场建设门槛，吸引多方投资加快通用机场建设进程。

三、要高度重视公务航空发展，营造宽松发展环境，以新的思维推进公务机场建设。

四、大力推进通勤航空和通用航空短途运输发展，满足偏远地区居民和特定人群航空需求。

五、行业主管部门在积极引领、协调、出台相关扶持政策的同时，要充分发挥地方政府在通航发展中的主体作用。

六、要正确处理安全与发展的关系，在强化安全监管的同时，营造有利于通航健康发展的环境。

美国通用航空相关链接：

基本航空服务项目：该项目启动于1978年，旨在建立一个运输体系，将小社区与全国的航空运输体系相连。按照基本航空服务项目要求，对于距离大中型枢纽机场70～210英里（约合112～338公里）范围内的乘客，人均补贴200美金，距离大中型机场70英里（约合112公里）范围内的旅客，不予补贴。美国运输部选定航空公司每两年签一次协议，其他航空公司可投标竞争，确定补贴数额后，运输部每月向航空公司发放补贴。

空中出租：在美国，空中出租承运人是指使用小型航空器，即座位数少于60座或业载不超过18000磅（约合8165千克）的航空器，从事包机（旅客、货物或客货混和）服务，或每周少于4班的定期旅客、货物或客货混和服务。空中出租审批程序要比通勤航空简单很多。美国运输部对空中出租承运人经济性许可审查比较简单。

通勤航空：通勤航空承运人一般是指使用60座以下小型航空器或业载不超过18000磅的航空器，在两点之间或更多点之间的至少一条航线上每周至少运营5个来回程的定期旅客、货物或客货混合航班。航班计划需提前制定，并向社会公布。美国运输部对于通勤航空承运人的审批流程与持证航空承运人一致，需要经过较复杂的过程。航班在大小机场均可起降。

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