转型时期我国公共政策非公共性表现及其成因分析

【摘要】转型时期公共政策作为政府部门解决公共问题、促进社会福利增进的重要手段和方式，体现出公共政策公共性的本质属性。然而，公共政策受到政府本身的自利性垄断性、特殊利益集团的干预等多因素的影响，公共政策在现实中呈现出非公共性。本文从公共政策非公共性的涵义及其表现入手，探究政策非公共性的成因，以期能为矫正政策非公共性产生镜鉴作用。

【关键词】转型时期；公共政策；非公共性

一、公共政策非公共性的涵义及其表现

（一）公共政策非公共性的涵义

公共政策非公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行的过程中所表现出来的垄断性、自利性、差异性等与公共政策公共性相对或相排斥性质的统称。该定义，从影响公共政策非公共性的要素的角度，准确地界定了公共政策非公共性，指出公共政策非公性的实质。

（二）公共政策非公共性的表现

本文从公共政策系统三要素分别阐释政策非公共性在转型时期的具体表现。

1.从公共政策主体的角度分析

政府机关作为公共政策制定中关重要的主体，其自身也会受到公务人员自身利益、价值取向制定政策所要具备的影响，进而制定的公共政策具有偏向性与非公共性。而公民参与政策的制定，可以增强政策制定是公民参与公共政策的重要方式，但其现状只是流于形式。由于公共政策主体存在政策地位差异悬殊，公共政策不能够达到多中心治理的效果，因此非公共性的出现也就不足为奇。

2.从公共政策的客体分析

政策问题受到价值判断的影响，不同的价值判断会使得政府的相关政策大相径庭，容易产生政府制定政策时的不公、短视问题。作为利益的分配和调节杠杆的公共政策，总会牵涉及相应的政策目标群体。公共政策能否有效执行，政策目标能否达到很大程度上与政策目标群体的态度有关。若出现目标群体普遍不能接受的公共政策，那么该政策就不能体现大众所要的和群众满意的公共政策的非公共性一面。

3.公共政策环境

(1)经济环境。在经济转型的背景下，政府所采取的财政、货币、出口等经济政策对整个中国经济发展有着重要的意义。但是，转型期许多经济政策更多体现效率性而缺乏了公平性而缺乏了公平性、公共性。（2）政治与法律环境。目前，我国的政治与法律体制并不完善，社会的游戏规则并不健全，公共政策因而就变得缺乏民主性，产生政策非公共性。（3）社会化环境。很多好的政策在运行的过程却没有收到良好的社会效果，甚至现行公共政策非公共性。

二、公共政策非公共性的成因分析

（一）政府的自利倾向

政府的自利性表现在：1.政府整体上的自利性。理论上，政府制定的政策代表全社会的公共利益与需要，全然没自私自利的一面；但现实中政府部门作为重要的社会特殊群体，同样拥有着自身的特殊利益；2.地方政府部门等的自利性。在公共政策的执行过程中，不同层级的地方政府与职能部门经常出现争夺政策资源的状况，竭力实现本部门利益的最大化；3.政府官员的自利性。政府官员将自身利益、需求、价值观等带进政策过程中，追求自身薪酬、金钱、官位等个人利益，让利好政策变得利空。

（二）政府在政策过程中处于垄断地位

政府是公共政策的实施与运行的重要主体，因而政府对于自身既承担政策的制定与执行，对于政策的执行有很大的自由处置的权力，有关的监督部门、公众、媒体等监督方式总是难见成效或偏向事后的监督。在政策的监督评估过程中，政府往往将公共的政策的良好运转归因于自身的行政作为与政策，将公共政策显失公共性、公平性的政策失败更多归咎于客观环境。政府对公共政策的成败、公正与否有权威的解释权，民众、媒体等难以评议公共政策是否符合公共性的标准。可见，政府在公共政策运行中的据垄断地位，违背了政策制定主体的多元化原则。政府的垄断性与公共政策的公共性是背离的，属于公共政策非公共性的表现。

（三）公民参与政策的有限性

在我国现行体制之下，公民能够广泛、积极地参与公共政策情况不容乐观，十分有限，其原因无非有主客观两方面因素制约公众在政策体系中发挥应有的作用。主观方面，公民缺乏参与公共政策的热情与意识。客观方面，主要体现在公民参与公共政策机制不健全和政府对公众参政议政能力的不信任：（1）我国公民参与机制并不健全，参与渠道具有狭隘性、差异性，公民参与政策的有限性使政策的公治性难以实现。（2）在转型时期，政府部门对公众参政议政存在着不信任。很多官员脑中残存着官本位、官僚主义等思想，将公民视为政策被动的接受者，忽视公民的政策参与的价值。由于公民参与政策过程中主客观因素的影响，公民在政策制定、执行、评估等重要环节中作用甚微，政策非公共性也很自然地就出现了。

（四）特殊利益集团地位强势，俘获公共政策

为了俘获公共政策，特殊利益集团会运用多种手段干预公共政策。特殊利益集团在政策制定与执行的两个方面双管齐下，深度影响公共政策。政府在公共政策运行中权力容易腐败、滥用，出现寻租现象。特殊利益集团诱使政府官员寻租，通过权钱交易、权色交易，拉拢腐败官员等方式，让公共利益变成特殊利益集团的私利，损害公众的幸福与福利。特殊利益集团侵损到公利，造成公共政策资源浪费与不合理的倾斜，影响公共政策使各方利益难以达到帕累托最优状态。

参考文献

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[2]陈振明.《公共政策分析》[M].中国人民大学出版社，2003.

[3]沙波涛 孙萍 苗振国.《论公共政策的非公共性》[J].科技成果纵横，2003.6

[4]苗振国 王贵忠.《公共政策的非公共性:基于实证分析的视角》[J].南华大学学报，2007.8

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