完善我国非政府组织对食品安全的监督

【摘 要】我国目前的食品安全监管模式是政府监管型，民间力量参与较少。本文分析了当前食品安全监管存在的问题、政府监管作用的不足、非政府组织监管的优势，结合食品安全相关法规阐述了非政府组织在食品安全监管中的作用，最后提出观点：改变单纯依靠政府监管而忽视社会组织的监管，建立政府监管和社会监管相结合的双重食品安全监管模式，协调好政府和非政府组织的行动，可以提高食品安全监管的效率，减少食品安全事件的发生。

【关键词】非政府组织；食品安全；安全监管

近年来，随着生活水平的日益提高，人们对食品安全的要求也越来越高，然而食品安全问题却频频发生，层出不穷。鉴于政府对于食品安全监管的不足、对食品安全问题的监督具有一定的滞后性，非政府组织的介入是必要的。非政府组织在对食品安全问题进行监督时，能充分发挥其政策的灵活性、自主性。从而更及时有效的实施对食品安全问题的监督。

一、食品安全监管存在的问题

（一）政府监管失灵

政府监管失灵，是指政府的监管活动或监管干预措施缺乏效率的现象。政府监管失灵一方面的表现是政府对食品安全监管的干预缺乏效率甚至没有效率，即政府对食品安全监管的宏观调控政策或方式、方法的选择有所欠缺， 对“市场失灵”的弥补不能达到预期的目的；另一方面，则表现为政府对食品监管的干预力度过大，即政府对食品安全的干预政策破坏了原有的市场正常运行机制。

造成“市场失灵”的主要原因是食品市场信息的不对称、不完全。由于食品安全质量特征，食品市场买卖双方都不能完全的了解产品的信息[1]。不仅是消费者，食品生产加工企业同样缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解。但相比之下，他们比消费者对食品安全性的信息了解更多。消费者在食品信息的占有上总是处于劣势，对于所购买的食品的安全性难以做出正确判断。由于消费者不能准确的对食品做出判断可能导致食品市场的无序状态，市场上食品乱象的现象也就不可避免。

我国经济正处于由计划经济向市场经济的经济转型时期，在市场能够自行调节的情况下，政府正逐步退出市场，让市场自动调节形成良好的食品市场秩序。但由于我国处于经济转型期的这一特殊情况，市场并不能完全自主的进行调节，主要表现包括为市场主体发育不良，企业不发达，市场经济体系不健全，价格和竞争机制不完善等，政府退出后，市场机制却不能正常发挥作用[2]。

此外，由于我国政府功能定位不当，在政府本应监管的市场机制不能自动调节的领域，政府监管却没能及时跟进，出现了一系列导致食品市场乱象的问题包括：法律法规体系的建设滞后、食品安全标准体系和食品安全信用体系不健全、监管机制漏洞百出等相关问题，使得我国食品安全质量普遍偏低，导致食品安全突发事件的频繁发生。

造成“政府失灵”主要有以下几个因素：

1.食品安全信息不对称对政府监管的影响

食品安全信息不对称是市场机制运行下的普遍现象，政府对食品安全实施管制时也会遇到同样的问题。政府对食品安全的有效监管需要大量准确的信息，为了获取这些信息，政府必需要耗费大量的人力物力。而且食品生产加工企业不会把他所知道的信息全部告知政府，甚至还有可能提供虚假信息。这些都会致使政府处于信息不对称中的劣势，由于信息的不完全性有可能导致政府决策失误。由于食品安全信息扭曲和失真，再加上有时信息不畅，导致政府的监管活动犹如沙中之塔，没有牢固的基础，很难实现有效的监管。

2.食品生产加工企业追求利润的最大化对政府监管的影响

众所周知，追求利润最大化是企业家的本性，在利润的刺激下，企业家很可能利令智昏。每当政府的一项监管措施出台，企业首先考虑的便是自身的利益，根据政府监管措施不断地改变自身决策，以便能够更加充分地利用措施的缺口，正所谓“上有政策，下有对策”。特别是我国目前的食品安全法律法规体系还不十分健全，必然有些食品生产加工企业为追求高利润钻法律的空子无视市场规则生产劣质不合格产品。

3.执法不力对政府监管的影响

无论多严密、多完善的法律，只有通过各级政府职能部门层层正确全面的对其施行，才能真正发挥其保障食品安全的预期效果。如果行政执法部门不能够严格执法或者出于各种原因错误地理解和使用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的保障食品安全的效果。所以执法不力问题的存在降低了政府监管食品安全的效率。

4.政府的能力局限对政府监管的影响

政府并非是完全理性的，它也有其自身的局限性。政府弥补市场失灵存在的不足，对市场不能自行调节的领域实行必要的干预和监管。但是政府并不是万能的，它同样不能监管所以的食品安全问题。事实上，在现行的食品安全监管体系下，政府监管要求在目标上要严格追求公共利益，在目的上要讲求效率至上，在方法上要讲求科学性、合理性是非常复杂和困难的。

（二）企业诚信缺失

在实际的食品生产经营中，作为企业，理所当然应当追逐利润最大化，作为消费者，理所当然希望使用安全、营养和卫生的食品，要将两者的目标结合起来，企业必须在提高消费者福利的前提之下获得最大赢利。然而在目前的食品市场上，一些法律意识淡薄、唯利是图的食品经营者，为了降低成本和扩大市场，获得最大的利润。根本无视消费者的健康，利用消费者处于信息不对称弱势一方，生产不合格食品，造成了企业诚信缺失严重，给食品安全造成了极大的隐患。

企业诚信缺失就是食品经营者利用信息的不对称欺骗消费者的行为。所谓信息不对称是指交易双方占有的相关信息不均衡，一方比另一方占有较多信息，处于信息优势地位，而另一方则占有较少信息，处于信息劣势地位[4]。食品安全信息不对称情况的存在，使得处于信息优势的企业向消费者隐瞒食品的真实情况，欺骗消费者，赚取黑心钱。在整个食品生产过程，从原料的种植或养殖过程到加工、包装过程再到运输过程直至最后市场流通的每一个环节都可能对食品安全产生直接或间接危害，所以信息不对称充斥于整个食品生产加工过程，其中最主要的是生产加工企业与消费者之间的信息不对称问题。在食品加工过程中，生产者不按要求操作，如没有经过必要的杀菌程序，超量使用、滥用食品添加剂或非法添加物，或在食品流通过程中，仓储、运输等是否按规定采取了相关措施，消费者都是难以获得具体信息的。同时消费者受自身专业知识的限制，即使在食用食品后，也没有能力对食品的安全质量做出准确的判断，只能够片面的听取食品生产者和销售者单方面对食品的介绍和宣传，处于绝对弱势地位[5]。

从目前的情况来看，食品行业非政府组织在我国也还没有得到充分的发展。行业协会本应是食品安全监管体系中非常重要的一环，但在我国处境却十分尴尬。在我国大多数行业协会都隶属于行政机构，没有实际的话语权；所以即便是在比较发达的食品行业，行业协会对强势企业同样不具有影响力；而且普通群众也不认可行业协会的权威性，在他们看来，只有国家行政机关的认可才行。因此，行业协会难以在食品安全监管中发挥其作用。在这方面国外做的比较好，关于标准的制定都是由行业协会牵头向议会提出，我国行业协会却没有发挥这项职能。1995年，苏丹红就被确认为致癌物，欧盟其它一些国家已开始禁止其用于食品，针对这些食品添加标准，我国行业协会没有达到普及和监督的责任，使得“苏丹红一号”潜伏10年才暴露在“光天化同”之下，体现了我国食品行业非政府组织的社会影响力弱。

（三）社会作用缺失

食品安全危机事件屡屡发生不仅是对政府行政能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是食品安全突发事件直接威胁的对象。当食品安全危机事件发生时，公众的生命和财产安全便成为危机管理最为重要的内容，所以公众自身是否具有一定的危机意识、危机应对能力则变成了政府食品安全危机管理能否取得高效率的关键。

但目前的实际情况是我国绝大多数消费者不具备对不合格食品的判断能力，且对食品安全给人体有可能造成的危害不是很了解，食品安全没有能够引起公众的足够重视。许多消费者食品安全意识也非常淡薄，食品安全方面的知识了解的很少，买东西更多关注的是价格、颜色和份量，较少考虑食品是否合格安全、是否会危害自身健康。而对于食品安全大多数消费者的观念是只要当时吃了没有出现不良症状，就说明没有问题，对于一些不良反应如腹泻、呕吐等认为不是什么大问题也不能引起足够的重视，不会追究食品生产企业的责任。

我国消费者自我权益保护意识普遍较差，不懂的用法律的武器来保护自己的合法权利免受侵害。即使买到了不合格食品，消费者也会自动的放弃维权，认为多一事不如少一事。2002年，上海市对黄浦、卢湾等10个区的1000户家庭的随机调查中，有2.66%反映，自己、家人或亲朋好友中曾遭遇不安全、不洁食品。当遭遇不洁食品侵害时，多数被调查者都采取消极应对的态度：51%的人表示“以后不再购买该食品”，21%的人“无可奈何，自认倒霉”；只有28%的人提出“向有关方面反映、投诉”[6]。

二、非政府组织在食品安全监管中的必要性

随着食品行业的飞速发展，食品生产加工企业的经营情况随着越来越复杂，食品安全也就成为了重中之重，政府作为食品安全领域主要监管者要承担起主要的责任。但是，政府并不应该是食品安全的唯一监管者，实际上如此繁杂多变的事务，政府即使运用其全部精力为之努力也不可能包揽下所有的监管工作。

因此非政府组织介入食品安全监管是非常必要的。而且非政府组织属于准公共部门，它不以营利为目的，它是以促进社会公共利益为己任。它更加贴近普通人们群众的真实生活，对社会基层的各种危机信息反应更为敏感，同时，非政府组织相比政府更善于整合和调动民间社会资源，能够更好的促进公众的参与意识。而且非政府组织自身还具有专业性的优势，数量众多，能够在食品安全监管中发挥很大的作用。不合格食品不仅仅只损害消费者的利益，同时也有可能损害到合法经营者的利益，为了保护自己的利益不受侵害和避免整个食品行业受损，消费者和食品行业组织会共同努力，联合起来利用投诉或者食品行业自身制定相应的规则来制止不合格食品，加大食品加工企业违法行为的机会成本。因此，非政府组织介入监管有自身的优势，食品安全监管应在政府和社会之间进行有效的分工合作。

非政府组织可以利用自身的优势来规范食品行业的行为，帮助食品行业提高整体管理水平，提升社会信誉；非政府组织还可以通过的一定的宣传教育，培养消费者理性、科学消费意识，与政府监管相互配合，互利共赢，进行最合适的有效权利资源配置，实现食品安全监管效益的最大化。例如在美国，由于食品药品行业专业化的不断发展，各种行业组织、专业人士团体极为繁多，他们在某些特定领域中的专业知识水平比政府机构中的专家更高，对行业的最新发展也非常的熟悉和了解，因此，在政府直接放松管制，加强利用私人资源的大背景下，通过借助私人的食品药品认证机构的第三方规制和认证来完善对食品药品的规制，已逐渐成为美国食品药品政策的重要趋势[7]。

三、非政府组织在食品安全监管中存在的问题

（一）监管体系过分依赖政府的力量

在完善的食品安全监管体系中，非政府组织本应发挥重要的作用，体现政府与非政府组织共同治理的理念。但我国于2009年通过的《食品安全法》却没有反映这一理念。其更多的强调的是建立强有力的政府监管体系，加大政府对食品安全监管的力度，强化了食品生产加工企业、经营者的责任。涉及的主体也主要是政府食品安全监管部门、食品生产者和经营者，很少涉及到非政府组织，忽略了非政府组织在食品安全监管的作用。

从这点可以看出我国非政府组织发展较慢、社会影响力较弱，社会认可度不高。同时也反映立法者的理念也还停留在传统的政府管理模式，即单一依靠政府的力量来实现监管，只相信政府监管的能力和可信度。然而过分依赖政府的监管，忽略或者不认可非政府组织的作用，根本难以实现良好有效的监管。无论从我国食品监管任务的复杂性、艰巨性、多样性还是政府监管部门的人力、财力的限制等方面的考虑，都体现了传统的政府监管模式的不足。

（二）非政府组织功能过于侧重于宣传教育

《食品安全法》对非政府组织监管职能普遍规定较少且没有明确关于非政府组织参与立法和政策制定等内容的相关规定，更多的是将非政府组织定位于宣传教育等方面。有关宣传教育职能的，如《食品安全法》第7条规定，食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识；有关监督职能的第33条规定，对通过良好生产规范、危害分析与关键控制点体系认证的食品生产经营企业，认证机构应当依法实施跟踪调查；对不在符合认证要求的企业，应当依法撤销认证，及时向有关质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门通报，并向社会公布。认证机构实施跟踪调查不收取任何费用[8]。该条仅仅规定了对危害分析和关键控制点体系的监管，没有全面涉及非政府组织食品安全认证的监管，更多的只是强调非政府组织对行业的宣传教育，强调非政府组织对加强行业自律的作用。

（三）非政府组织不能向消费者推荐食品

《食品安全法》第54条规定，食品安全监管部门或承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。这条规定根本与我国非政府组织在食品安全监管领域的定位相违背。

从法理角度分析，政策制定者要求政府不得向社会推荐产品规定是合理正确的。但是作为消费者协会、行业协会等非政府组织性质与地位与政府有所不同，非政府组织的属性和定位决定了它可以在政府有效的监督下合理向消费者推荐产品。

在非政府组织向社会推荐产品的过程中政府需要做的是对非政府组织推荐活动的程序、内容进行审查，确保非政府组织的非营利性，确保非政府组织科学合理的对产品进行推荐，确保推荐的程序正当合理，同时明确不正当推荐的责任和后果。同时消费者协会等非政府组织则应该努力为消费者提供服务，引导消费购买安全健康的食品。面对数量众多，品质各异食品，政府和非政府组织应该分工合作，一方面消费者协会引导消费者符合消费者的需要，另一方面政府所需要做的工作还是对非政府组织推荐活动进行监管，强调非政府组织推荐工作的非营利性。

（四）非政府组织缺少对食品安全信息的公布

《食品安全法》规定有关于政府建立食品安全信息统一公布制度。其第82条规定，政府建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院行政部门统一发布：政府食品安全总体情况；食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；重大食品安全事故及其处理信息；其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。该条规定，只是协调统一了食品安全监管机关的信息发布工作，不应当被错误的理解为禁止除政府监管部门以外的非政府组织发布有关食品安全信息。

非政府组织应该可以就具体的监管事项和食品安全事件发布食品安全信息。因此食品安全信息的发布，应该是社会共同发声，不能仅仅政府一个声音。如果政府垄断食品安全信息的发布，既不利于政府高效开展食品安全监管工作，也违背我国法律法规中所规定的公众所享有的言论自由权和知情权等各项权利。

统一协调食品安全监管机关的信息发布工作是合理的，这有助于我国各食品安全监管机构的协调统一，增强政府的公信力和监管效率。但发挥非政府组织的食品安全信息发布的补充功能也是非常必要的，政府应当允许非政府组织信息发布的权力，但同时监管非政府组织的发布行为，明确不正当发布的责任。

（五）非政府组织难获基金会资助

目前在中国的非政府组织领域，有很多的非政府组织因为无法在我国现有体制框架下获得合法身份即实现民政注册，而只能以工商注册即“营利身份”从事活动。由于非政府组织是不以营利为目的的，因此，这些的非政府组织必须靠外界资助生存。，许多“实际不营利”但“身份营利”的非政府组织却无法获得来自于基金会的资助。对于那些实际属于非营利性，但在工商机构登记的组织，根据中国目前的国情，是应该给予资助的。国外对于此类问题已有成功的经验可借鉴，如可否接受资助并不按照其组织的注册性质判断，而是按照其实际工作内容的性质判断，如果从事非营利的公益工作，那就可以获得基金会的资助。政府应该在非政府组织接收资助方面给予更多的支持。

四、有效发挥非政府组织在食品安全监管中的作用

加强非政府组织对食品安全的监管是实现食品安全有效监管的必然选择。正确理顺政府、非政府组织、企业三者之间的关系是实现食品安全有效监管的有效途径。政府与非政府组织之间关系应该是，政府调控、监督和支持非政府组织，非政府组织同时能够监督和制约政府，参与政府有关的相关法律法规的制定和修改；非政府组织和企业之间的关系是，企业可以监督非政府组织，非政府组织为企业提供管理和服务；非政府组织应该成为横跨在政府与企业之间的桥梁，其即能为政府在食品安全监管工作中提供帮助，也能代表企业发声，向政府提出正当的诉求和监督约束政府的行为。在食品安全监管体系中，非政府组织和政府各自发挥其优势来实现对食品安全的有效监管。在两者的合作下，非政府组织可以更加具备政策的灵活性，非政府组织科利用其对地区基层的熟悉程度去进行问题的反馈和解决，而政府则可以为非政府组织在这方面提供法律上支持，可以听取和容许非政府组织的参与政策的制定和修改，这对政府立法起到了一个很好的补充作用。在食品安全监管上，政府可以容许非政府组织在加强自律的前提下参与某些监督活动，这样政府可以减少政府监管资金的投入，也可以更加全面具体的对食品行业进行监督，使食品安全监管更加有效。

（一）参与食品安全立法和政策制定

在国外，许多类型的非政府组织都可以通过参与立法，影响政府有关政策、法律的制定和修改来维护自身的合法权益，并对本国法律体系的建立和完善起到促进作用。欧盟的EESA（European Food Safety Authority，欧洲食品安全局），作为一个完全独立的机构，这个机构拥有大量的科研人员，为政府提供科学方面的专业建议和技术支持，很好的发挥了非政府组织的监管作用。在食品法律法规的制定方面，我国应加大非政府组织的参与力度，容许更多的非政府组织参与有关政策、法律法规的制定和修改，加强非政府组织在食品安全监管体系中的影响力。

（二）参与具体的监督活动

我国非政府组织可以通过建立规范和运用自身的章程、规则开展食品安全监督活动或者依据政府所授予的权利和法律法规的支持对我国食品安全进行具体的监管活动。在这方面国外的非政府组织就做的很好。例如在美国的官方网站，除了提供政府监管机构的信息、食品科学知识之外，还有有关非政府组织合作伙伴的信息。政府食品监管机构与非政府组织应密切合作让更多的非政府组织参与到具体的监督活动，如政府与国家餐馆协会教育基金会、国际食物理事会合作举办国家食品安全教育月等。此外，非政府组织也可以通过司法审查等方式来实现食品安全监督。如1934年4月27日法国行政院受理了全国预防酒精中毒协会对某部长作出有利于自酿烧酒商的决定提起的诉讼。

（三）非政府组织与政府在食品安全监管中的角色协调

近年来，随着我国政府施政理念的转变及非政府组织在社会生活中作用的逐渐增强，政府对非政府组织的态度逐渐向更加信任方向转变。政府以更加开放、理性的态度来看待和接受非政府组织，主动加强与非政府组织的联系和合作，两者在更多方面加强合作是非常有必要的。政府为非政府组织提供了一定的人力、财力、政策、合法性等支持，并对其进行相应的监督管理，双方在合作的基础上促进各自的发展，取得了双赢。特别是在近几年发生的食品安全事件中，一方面，政府支持非政府组织在食品安全监管中担当一定的角色，给予相应的合法权利让非政府组织对食品企业的生产和销售等方面进行监督。例如2010年3月发生的“山西疫苗事件”，非政府组织就发挥了重要的作用。在整个事件调查过程中，非政府组织给卫生部提供了部分资料和判定依据，使得事件调查进展顺利很多；另一方面政府又从法律高度给予非政府组织一定的支持，定位巩固了非政府组织的地位，并且允许非政府组织参与相关政策的制定，协助政府进行食品安全监管，使得非政府组织获得法律上的支持。在两者密切合作中非政府组织也在多次实践中掌握与政府沟通、交流的艺术，非政府组织在自主的基础上积极与政府合作，配合政府，争取政府更多的理解和支持，为双方关系的发展培养了基础。在当代中国，政府与非政府组织的发展要依靠双方相互支持和协作才能实现，这就充分说明了只有建立政府监管和社会监管相结合的双重监管模式，协调好双方关系，才能最大程度地保障我国食品安全，健全我国食品安全监管体系。但由于我国非政府组织起步晚，很多地方发展还不够成熟，要实现政府监管和社会监管相结合模式还有一定的困难，这就需要我们今后更加重视和完善非政府组织的发展。

五、结束语

近年来，随着政府施政理念的转变及非政府组织在社会生活中作用的逐渐增强，政府对非政府组织的态度逐渐想向信任方向转变。在当代民主社会中，政府与非政府组织的发展都要去依靠对方的相互支持和协作才能实现，这就充分体现出建立政府监管和社会监管相结合模式，协调好双方，才能最大程度地保障我国食品安全，健全食品安全监管体系。

参考文献：

[1]许成铭，等.我国食品安全主要问题、深层次原因及对策[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2008（3）.

[2]刘录民.我国食品安全监管体系研究[D].西北农林科技大学，2009（2）：32.

[3]石朗.我国食品药品政府监管改革探讨[J].厦门科技，2008（3）：50.

[4]吴海华，王志江.食品安全问题的信息不对称分析[J].消费经济，2005（2）：44-46.

[5]周应恒，霍丽明.食品质量安全问题的经济学思考[J].南京农业大学学报，2003（3）：

91-96.

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